視察研修で介護人材不足やフレール予防、広域老人ホーム運営など多岐にわたる示唆を得た！

教育民生常任委員会視察研修報告

教育民生常任委員会　委員長　林　道夫

令和７年11月１日

• 視察日程：　令和７年10月７日(火)　～　８日(水)
• 視察地：　高知県土佐清水市 及び 仁淀川町
• 参加者：　香南市教育民生常任委員会　委員　５人、　議会事務局　職員　１人

【視察内容】

1. 介護人材不足 及び 介護事業者減少への対応について
• 介護人材の確保・定着に向けた取り組み
2. 介護予防事業について
• フレイル予防の取り組み
• あったかふれあいセンター事業や重層的支援体制整備事業の活用等
3. 高吾北広域町村事務組合老人ホーム事業について
• 行財政改革の取り組み

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Ⅰ. 介護人材不足対策

１．　土佐清水市の取り組み

(1) 高齢化率等の状況

　土佐清水市は、令和5年3月末時点で高齢化率が58.1%と極めて高く、全国平均を大きく上回る超高齢社会となっている。
　要介護認定率（17.8%）は高知県平均（19.2%）よりやや低いものの、要支援・要介護者の数は増加傾向にある。

(2) 介護人材の課題

• 訪問介護と通所介護の人材が特に不足している。
• 新規利用者へのサービス調整に期間を要する状況が生じている。
• 訪問介護事業所職員の平均年齢は60歳前後と高齢化が顕著。
• 若年層の都市部流出による人材の高齢化と担い手不足が深刻である。

(3) 取り組みの特徴

A. 資格取得・更新費用の助成:

市独自の「介護等人材育成支援事業」として、介護支援専門員の資格更新研修受講料や介護福祉士国家試験の受験料などを助成し、専門性の維持と向上を支援。

B. 就業・定着支援金の交付:

市内の介護事業所への就業・定着を目的に、居宅介護支援専門員（最大50万円）、看護師（最大30万円）、介護職員（最大10万円）へ独自の支援金を交付し、特に専門職の確保に力を入れている。

C. 研修実施方法の見直し:

介護職員初任者研修の受講者減少を受け、より受講しやすい実施方法を検討するなど、人材の「入り口」を広げる努力を継続。

２．　仁淀川町の取り組み

(1) 高齢化率等の状況

　仁淀川町も、2025年時点で高齢化率が56.08%（65歳以上）と非常に高く、特に75歳以上の認定率は55.22%と高水準となっている。
　要介護認定率は22.90%で、土佐清水市や香南市（19.3%）よりも高い傾向にある。

(2) 介護人材の課題

① 深刻な不足サービス:

訪問介護の人材不足が顕著で、ヘルパーの希望時間帯対応が困難なため、町外施設の利用を検討するケースもある。

② 保険外ニーズ:

介護保険外の生活支援ニーズ（ゴミ出し等、夜間支援）が高く、「訪問型サービスA」が軌道に乗らないなど、多様な支援体制の構築が求められている。

(3) 取り組みの特徴

① 手厚い給与補助:

町独自の「介護サービス人材確保対策事業費補助金」により、訪問介護職員には最大2万円/月、その他職員には最大5千円/月の補助を行い、特に不足が深刻な訪問介護への経済的インセンティブを強化している。

② 定着を促す就業支援金:

「医療介護人材確保対策就業支援補助金」として、就職後6か月以上勤務した職員に15万円（町内転入者は20万円）を支給し、新規就業の促進と早期定着を図っている。

③ 広域連携による研修:

ホームヘルパー養成事業費補助金を活用し、越知町と合同で初任者研修を町内開催することで、地域連携を強化し受講機会を提供している。

３．　香南市との比較

項目	土佐清水市・仁淀川町	香南市の現状
高齢化率	58%前後と極めて高い	32.4%（R5）で県下平均並み
人材不足の状況	訪問介護を中心に深刻化、サービス提供に支障あり	現時点では離職者より採用者が多く、深刻な支障は生じていない
市独自の支援	資格取得・更新助成や就業・定着支援金の交付など、経済的支援が充実	市独自の経済的支援は現時点ではない
国・県補助金の活用	中山間地域事業などを積極的に活用し、運営を支援	中山間地域事業の実績はある（R5～R7）が、まだ人材確保の補助実績はない

４．　考察

(1) 考察

　視察をした2市町は、本市よりも高齢化が先行し、訪問介護を中心とした人材不足がすでに深刻化している。
　国・県の支援策の活用に加え、独自の財政支援（資格助成、就業・定着支援金）を講じることで、人材の「確保」と「定着」に特化した取り組みを展開している。
　本市ではまだ深刻なサービス支障の状況にはなっていないが、認定者の増加傾向や将来的な高齢化率の上昇（R22には34.0%）を鑑みると、将来的な介護人材不足への備えが急務とも考えられる。

(2) 今後の研究課題

　土佐清水市・仁淀川町に見られる超高齢化の進行が、将来的に本市でも同様に人材不足を深刻化させる可能性が高いことが予想される。そのため、深刻化していない今のうちに先手を打った予防的な施策の検討が必要であろう。
　具体的には、職員個人の費用負担軽減や給与補助による具体的な経済的支援が、人材確保・定着に効果的であることが示唆される。
　さらに、新規雇用職員への一時金等の人材確保に関する県補助制度の活用促進が重要である。
　将来の超高齢化を見据え、本市においても、経済的支援の導入や県補助制度の積極的な活用を柱とした、予防的な介護人材確保・定着支援策の研究が求められていると考える。

① 訪問介護職員に特化した経済的支援の導入：

仁淀川町の事例を参考に、特に不足しやすい訪問介護職員（ヘルパー）を対象に、定着を目的とした独自の経済的補助（月額手当や定着支援金）を検討し、担い手の高齢化対策と若手確保を目指す。

② 資格取得・更新費用の全額または一部助成：

土佐清水市の事例を参考に、介護支援専門員や介護福祉士など、専門資格の取得・更新にかかる費用を市独自で助成し、市内事業所の職員のスキルアップと離職防止につなげる。

③ 県の中山間地域事業の人材確保メニューの周知徹底：

新規雇用職員への一時金・転居費用の補助など、県の「中山間地域介護サービス確保対策事業費補助金」の人材確保メニューについて、市内事業所への周知と活用促進を強化する。

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Ⅱ. 介護予防事業とフレイル対策等

１．　あったかふれあいセンター「きずなの家」（土佐清水市）

　土佐清水市では、年齢や障害の有無を問わず、誰もが集える「居場所」と「生活支援」を提供する多世代・多機能の地域支援拠点として「あったかふれあいセンター『きずなの家』」を運営している。
　本事業は、土佐清水市の地域共生社会を実現する核となる拠点として、以下の点で際立った特徴が見られた。

① 多世代・多機能の交流拠点化

　高齢者の介護予防体操だけでなく、カフェ活動（レインボー・スマイル・オレンジ）、もったいない市の開催、高校生ボランティアの参加などにより、子ども、若者、障害者まで幅広い層が交わる場として機能している。

② 住民主体と職員機能の分化

　体操やイベントなどの活動そのものは参加者や地域に任せる部分を大きくすることで、職員は訪問、相談、関係機関との「つなぎ」といった個別的な支援に注力できていた。
　この効率的な機能分化が、利用者数の大幅な増加（独自の取り組みの利用者数が約2.4倍に増加）に寄与していると推察される。

③ 地域資源を活かした取り組み

　「地図起こしプロジェクト」など、地域の歴史や記憶を掘り起こす活動を取り入れ、高齢者の生きがいと認知症予防に貢献するとともに、地域との結びつきを強化している。

２．　フレイル予防事業（仁淀川町）

　仁淀川町は、高齢化率56.5％という県内でも有数の超高齢地域であり、集落が山間部に点在する地理的制約を抱えている。
　町長の肝いりで開始されたフレイル予防事業は、「住民主体の担い手育成」を軸とした戦略的なアプローチが最大の特徴である。

① 「フレイルサポーター」の徹底した養成

• 高齢者をサービス受給者としてだけでなく、「担い手」として位置づけ、フレイルサポーターを積極的に養成している（高齢者人口の約10％にあたる累計263人を養成）。
• サポーターは自ら新規参加者を誘い、活動を支援する「自己増殖」のサイクルを確立している。

② 専門職連携による魅力的な短期集中プログラム「ハツラッツ」

• 週2回・3か月間の「ハツラッツ（短期集中総合プログラム）」は、作業療法士などの専門職が運動プログラムを考案・指導し、住民サポーターが運営を担う。
• 運動だけでなく共食による「栄養」と「社会参加」を組み合わせ、参加者が楽しみながら行動変容を起こす仕組みが成功要因となっている。

③ 戦略的な予防への財政投資と成果

• 令和元年度からフレイル予防事業への支出を約10倍に増加させている。
• その結果として介護給付費（在宅・施設サービス費用）の抑制傾向が見られ、要介護認定率も安定している。
• 予防投資が将来的な財政効果を生む好事例となっている。

④ PDCAサイクルによる継続的な改善

• 東大方式の「フレイルチェック」を導入。
• 質問票・簡易チェック・深掘り測定・結果説明までを住民主体で展開している。
• PDCAサイクルを回すことで、取り組みの質と継続性を高めている。

３．　香南市との比較

(1) フレイル予防事業の比較

比較項目	仁淀川町	香南市	見えてくるポイント
活動の主体	住民主体（フレイルサポーター）	ボランティア、自主運動グループ	本市は担い手の高齢化・固定化が課題。仁淀川町は「サポーター養成」に資源を集中し、高齢者をサービス利用者ではなく「担い手」として再定義している。
プログラム	「ハツラッツ」（専門職連携の短期集中型）	「楽習広場」「お達者教室」など（通いの場が中心）	仁淀川町は専門職による質の高い、楽しく行動変容を促すプログラムを導入しており、継続性と参加拡大につながっている。
財政効果	予防支出増 → 介護給付費の抑制傾向	既存の事業継続	予防への投資が財政効果として現れる戦略の有無。

結論

　本市は「通いの場の維持」を重視する段階にあるのに対し、仁淀川町は「担い手の育成・増殖」と「質の高いプログラム」への戦略的投資によって、事業の活性化と財政効果を両立させている。

(2) 地域共生拠点の比較

比較項目	土佐清水市	香南市	見えてくるポイント
拠点の機能	多世代・多機能（高齢者、子ども、若者、障害者）	かつて「お達者教室」として高齢者中心に実施していたものを移行	重層的支援体制の検討において、拠点機能を土佐清水市のように多世代交流型にすることが、ボランティア確保や地域活動の活性化に不可欠である。
ボランティア	高校生、有償ボランティアなど若年層も参加	ボランティアポイント制度はあるが、担い手の高齢化が課題	多機能化により、高校生など若年層が関わる機会が増え、担い手不足解消につながっている。

結論

　本市が検討している「重層的支援体制整備事業」の核となるべき相談・支援拠点は、土佐清水市の「きずなの家」のように、多世代・多機能の「居場所」として整備することが、地域資源（人財）の活用と孤立防止に大きく寄与すると考えられる。

４．　考察

(1) 「担い手育成」への戦略的投資

　本市が直面する自主運動グループの減少と担い手の高齢化に対し、仁淀川町の取り組みは一定の解決策を示唆している。

① フレイルサポーター制度の導入検討

　高齢者を「お客様」ではなく「地域の担い手」として育成し、活動を委任する仕組み（フレイルサポーター養成講座）を本格的に導入する。

② 専門職連携による短期集中プログラムの導入

　地域活動を活性化させる「起爆剤」として、仁淀川町の「ハツラッツ」を参考に、専門職（リハビリテーション専門職など）が関与する魅力的で効果的な短期集中型プログラムを開発・導入し、その後の住民主体の活動への橋渡しとする。

(2) 「重層的支援体制」の具体化

　本市が現在協議を進めている「重層的支援体制整備事業」の拠点を整備するにあたり、土佐清水市の多機能センターは非常に参考となる。

① 多世代交流拠点の設置

　センターを単なる相談窓口ではなく、多世代が集い、互いに支え合う「地域共生」を体現する拠点（カフェ、共食、イベントスペースなど）とする。

② 若年層・地域資源の積極的な活用

　土佐清水市のように、高校生など若年層を巻き込む工夫や、本市の地域資源を活かした地域特有の活動をセンター事業に取り込み、高齢者の活動の担い手不足を解消するとともに、センターを活性化させる。

(3) 感想

　両視察先とも、住民主体の活動を促すための行政やNPOの熱意と工夫が随所に感じられ、大変勉強になった。
　特に、仁淀川町のフレイルサポーターが楽しみながら体力と生きがいを向上させ、結果として町の財政に貢献しているという「高齢者活躍の仕組み」は、本市も目指すべき姿だと感じた。
　また、土佐清水市の「きずなの家」を訪問した際、利用者の方々の活き活きとした表情や、職員の方々のやりがいが伝わってくる様子は、「地域に根差した安心の場所」として機能していることを実感する。
　今回の視察では、本市の介護予防事業を活性化するための示唆を多くいただいた。今後も、香南市の地域共生社会の形を目指し、議会としても研究していきたい。

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Ⅲ. 広域事務組合老人ホーム事業

１．　高吾北広域町村事務組合 老人ホーム事業

(1) 概要と現状

　高吾北広域町村事務組合（構成町村：佐川町、越知町、仁淀川町）は、管内に特別養護老人ホーム3施設（春日荘、五葉荘、あがわ荘）を運営している。
　これらの施設は昭和50年代から平成初期にかけて建築されており、老朽化が大きな課題となっている。
　また、利用状況の急激な悪化も課題で有り、令和元年度の稼働率89.55％に対し、令和5年度には64.22％まで急落している。これに伴い、特別会計の財政調整基金は令和5年度に枯渇し、人件費比率（歳入に対する比率）は令和元年度の61.5％から令和5年度には79.6％まで上昇するなど、極めて厳しい財政状況に直面している。

(2) 取り組みの特徴

① 経営戦略の策定

• 令和6年度に300万円を投じ「介護サービス事業経営戦略」（5カ年計画）を策定
• 稼働率の改善と職員の意識改革を最重要課題とし
• 中長期的な視点での安定経営を目指す

② 構成町村による特別会計への負担金支出

• 基金枯渇という危機的状況を受け、令和6年度から特別会計（老人ホーム事業）に対し、構成町村による負担金支出を開始

③ 施設・業務の効率化

春日荘

　短期入所定数を削減し、職員8名の削減（約2,500万円の削減効果）と、空調機更新・LED化による光熱費削減（約540万円）を同時に実現

あがわ荘

　給食業務の委託化による人件費削減

④ 監査体制の強化

• 監査委員（佐川町職員OB、佐川町議）による継続的なチェック機能が働き、基金枯渇の指摘が5年以上続けられてきた
• 経営戦略策定と町村連携強化を促す背景となっている

２．　香南香美老人ホーム組合との比較

項目	高吾北広域町村事務組合	香南香美老人ホーム組合	見えてくるポイント
稼働率	64.22％（R5）【低】	91.7％～89.7％（R6末）【高】	香南香美組合の稼働率の高さは大きな強み。高吾北組合は稼働率回復が最大の経営課題。
人件費比率	79.6%（R5/歳入比）	98.71％（R6決算/サービス収入比）【極めて高】	サービス収入のほぼ全てが人件費に消える香南香美組合の構造的な課題が浮き彫り。地方公務員の給与体系が総人件費高止まりの主因。
財政調整基金	令和5年度に枯渇	1.6億円台（R6末）を維持【維持】	高吾北組合の基金枯渇は危機的状況。香南香美組合は基金残高があるものの、不足分の財政支援を構成市に頼っている。
行財政改革の具体策	経営戦略策定、施設縮小検討、一部の業務効率化	昇給号俸の圧縮、職員の給与体系移行、設備更新による光熱水費大幅削減（2,000万円/年）	香南香美組合は昇給制度の圧縮など、人件費に直接踏み込んだ改革を実施。また、設備更新によるコスト削減効果（年間2,000万円）は具体的かつ即効性のある成功例である。
人材確保の課題	全体的な確保・定着難	定着率は高いが、職員の高齢化とケアマネの絶対数不足（定年再任用頼み）が深刻。	香南香美組合は離職率は低いものの、特に専門職の後継者育成と確保が急務。

３．　考察

(1) 公設老人ホームの使命と財政構造の限界

　吾北広域町村事務組合の事例は、県下の公設老人ホームが直面する構造的な危機を明確に示している。
　人口減少による利用者の減少、施設老朽化、そして地方公務員の給与体系に起因する人件費の高止まりが、民間との競争力を低下させ、財政を逼迫させている。
　一方で、高齢化が進む地方において、介護人材不足から在宅介護が困難になった際の「最後の受け皿（セーフティーネット）」として公設老人ホームの存在は不可欠である。
　この使命を果たすためには、構成自治体による一定の財政支援はやむを得ないというのが、両組合の現状から導かれる。

(2) 高吾北組合からの教訓

① 長期的な人員戦略の策定

• 職員の高齢化とケアマネ不足は事業継続上の最大リスク
• 若手職員の確保・定着のための採用戦略（奨学金制度検討、研修制度強化など）を急ぐ
• 人材確保難は共通課題
• 定着率が高い間に、専門職の世代交代計画を確立する必要がある

② さらなる人件費率の削減

• サービス収入に対する人件費率98.71％は極めて危険水準
• 介護報酬加算の最大化、IT化・ロボット活用による省力化を徹底し、実質的な人件費比率の引き下げを目指す
• 人件費高騰は地方公務員特有の課題

③ 施設の最適配置と経営効率化

• 将来的な要介護認定者数の減少見込みや施設の老朽化を考慮し、中長期的に2施設体制が維持可能か、統合・集約のシミュレーションも早期に行うべき
• 危機に陥る前に、将来の施設配置を含めた「第3次行財政改革計画」の検討を開始する必要がある。

④ 市民・議会への情報共有の徹底

• 構成市からの財政支援（基金繰入金）は今後も続く見込みであり、人件費増により負担額が増大する
• 市民・議会の理解を得るため、組合議会に加え、各市議会への事前報告や説明をより丁寧に行い、財政状況の透明性を確保する
• 継続的な赤字・基金不足に対し、監査機能によるチェックと構成町村との連携を強化

４．　まとね

(1) 感想

　高吾北広域町村事務組合の視察を通じて、公設老人ホーム事業の運営は県下的に厳しい状況にあることを再認識した。
　本視察の最も大きな的ねは、「公設老人ホームの運営は構造的に財政支援が不可避だが、その負担を最小限に抑えるための徹底した経営改革と、将来を見据えた計画の実行が不可欠である」という点である。
　香南香美老人ホーム組合には、現在の稼働率の高さを維持しつつ、人件費抑制策の継続、専門職（ケアマネ等）の確保・育成、そして中長期的な施設配置計画の策定を推進するとともに、本市においても、組合の事業が市民の福祉に果たす役割の重要性を改めて認識し、必要な財政支援と組合経営への適切な関与のバランスを引き都築研究していく必要があると感じた。